机关事业单位“养老并轨”改革进一步彰显社会保险制度“三性”要义
来源:南康市社会保险事业管理局   作者:温圣巍   2019-06-06   点击:199   【关闭窗口】



    国务院颁布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)已实施六年,机关事业单位及其职工已明确必须参加养老保险并缴费,从此养老保险“双轨制”改革难题开始从破冰到实施并逐步走向全国统一,其作用已初步显现。这项改革是建国70年来制度创新的伟举,不亚于当年废除“顶替”人事制度改革的重大意义。打破养老保险“双轨制”进一歩彰显了社会保险制度“增強公平性、适应流动性、保持可持续”(以下简称“三性”)的应有要义。

     从“双轨”到“单轨”,是长期以来人们对平等养老权的期待。养老保险“双轨制”,即“一轨”是企业人员由单位和职工本人按一定标准缴纳养老保险费,退休后由社会保险基金支付养老金;另“一轨”是机关事业单位工作人员则由国家财政统一筹资和发放退休金,而机关事业单位退休人员的退休待遇水平(养老金替代率为80%-90%)明显高于企业退休人员养老金待遇水平(养老金替代率为40%-50%),两种退休方式和退休待遇的不同而产生的“双轨制”让企业职工群体“很受伤”。因身份的不同导致社会分配不公,公平感缺失,在很大程度上制约了人员流动,从整体上束缚了社会保险保障公平效率的原则

    一、“并轨”进一步彰显了社会保险制度的公平性

    养老保险制度具有再分配的功能。追求公平是社会保障的基本目标。“并轨”的实施进一步增强了社会保险制度的公平性。  

    一是养老“并轨”体现了身份和缴费标准的公平性。“双轨制”彻底铲除了当前社会保险中由“身份”引发的不公。《决定》规定:机关事业单位养老保险今后实行“社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担”。作为缴费对象的主体今后无论是机关事业单位职工还是企业单位职工,都确定了相同的缴费原则和缴费标准。这一规定与我国现行的企业职工养老保险制度框架完全一致,符合养老保险筹资、分配责任共担和权利义务相对应的原则。

    二是养老“并轨”体现了养老保险基金管理使用的公平性。“并轨”后,很多企业职工担心改革导致社保转轨成本加大,势必产生机关事业单位基本养老保险基金挤占企业职工基本养老保险基金现象的出现。《决定》明确规定:“机关事业单位基本养老保险基金单独建账,与企业职工基本养老保险基金分开管理使用。”也就是说“两个池”的基金分别管理使用,机关事业单位的历史欠账和职工视同缴费的转轨成本均由机关事业单位养老保险基金“自我平衡”,说白了就是转轨成本由国家买单,不会去“挤占”企业职工养老保险“基金池”里的钱,排除了企业职工担忧的“谁吃谁”的问题。

    三是养老“并轨”体现了养老金待遇计发办法的公平性。养老金待遇计发办法的公平是《决定》中的最大亮点之一。“并轨”后,无论是机关事业单位职工还是企业职工都实行同一种养老金计发办法,即机关事业单位人员也像企业职工一样了,在职时都要按相同的比例缴纳养老保险费,退休后按相同的办法计发养老金。但值得注意的是,这仅仅是说退休养老金的计发办法是相同的和公平的,并不是说要把各个层次群体之间的养老金待遇拉平,其实不同层次的退休养老金也不可能拉平,因为《决定》明确规定:实行“公平与效率相结合,既体现国民收入再分配更加注重公平的要求,又体现工作人员之间贡献大小的差别,強调建立待遇与缴费挂钩机制,多缴多得,长缴多得,提高单位和职工参保缴费的积极性。”这一规定有利于逐步化解“待遇差”的矛盾,有利于全面体现工作人员的劳动贡献,进一步增强激励性。

    二、“并轨”进一步拓宽了社会保险制度的适应流动性

    长期的“双轨制”是阻碍机关事业单位职工和企业单位职工之间双向流动不畅的主要原因,也是造成地区之间人才流动的最大障碍之一。众所周知,以前一些因职务犯罪和经济犯罪的机关事业单位在职人员被开除后“净身出户”,最后落得连退休养老的地方都没有;一些机关事业单位想跳槽的年轻人,由于没有社保账户,一旦跳槽,之前的养老权益无从算起。“并轨”后,《决定》对流动人员转移接续办法做了明确规定:“参保人员在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动,只转移养老保险关系,不转移基金;参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动,在转移养老保险关系的同时,基本养老保险个人账户储存额随同转移,并以本人改革后各年度实际缴费工资为基数,按12%的总和转移基金。参保缴费不足1年的,按实际缴费月数计算并转移基金。转移后基本养老保险缴费年限(含视同缴费年限)、个人账户储存额累计计算。”《决定》中的转移接续办法激活了“一潭死水”,破除了人才流动的壁垒,保证人才在不同性质单位之间的流动,允许体制内和体制外的社保基金转移接续并累计计算,实现了人员流动的无缝对接。充分体现了人员流动的公平性,有利于全国人力资源市场的有效配置。

    三、“并轨”进一步彰显了社会保险制度的可持续性。

    任何一项社会制度的设计如果不可持续,就很难有长久生存发展的基础和空间,同样社会保险作为一种社会保障制度,其基础性政策制度安排不仅要体现在制度上的公平,更要体现在这项制度久久为功的持续性。因为这是一项牵动影响经济社会发展全局和影响民生切身利益的大政方针。实现养老保险基金的可持续关键是看社保基金收支是否能够实现长期平衡和自身机制是否能够长久良性运行。为确保社会保险制度可持续发展,《决定》规定:“合理确定基本养老保险筹资和待遇水平,切实保障退休人员基本生活,促进基本养老保险制度可持续发展”;“结合养老保险顶层设计,坚持精算平衡,逐步完善相关制度和政策”;“优化转移接续办法”;“建立职业年金制度提供相应的经费保障”;“建立待遇与缴费挂钩机制”;“建立基本养老保险金正常调整机制”和“加强社会保险经办机构能力建设,适当补充工作人员提供必要的经费和服务设施”等等,以上基本养老保险筹资机制、待遇确定机制、正常调整机制和经办能力建设机制确保了社会保险制度可持续性有法可依。目前《决定》仅仅是一个刚性政策制度安排,要真正落实,还需进一步细化政策措施。社会保险可持续性重点在保持社会保险基金可持续增长,为此应着力解决以下几个方面的问题。

    一是就经济社会发展而言,社会保险水平必须以经济社会发展水平相适应。社会保险基金可持续主要是靠经济社会发展,经济社会发展是社会保险基金赖以生存的基础,也是保持可持续性的内在需要。经济社会发展能促进社会保险事业的发展,同时社会保险事业的发展也能够为经济社会创造稳定的发展环境,减少个人的后顾之忧,提高消费预期,从而扩大内需,进一步促进经济社会发展。

    二是就社会保险基金本身而言,社会保险基金可持续主要体现在“钱”从哪里来的问题。“并轨”后,机关事业单位职工视同缴费的转轨成本压力巨大,但是好就好在这个转制成本无需一次性支付。要解决“钱”从哪里来的问题,不仅要拓宽基本养老保险费筹资渠道,更要拓宽基本养老保险基金投资运营渠道,找到一种既有长远投资效益又能确保基金安全的市场运营方式,避免社保基金长期处于“休眠”状态,力求达到社保基金保值增值的效果。

    三是就退休人员养老金而言,要合理设置待遇确定机制和待遇调整机制,今后退休人员的退休养老金的增长要与物价水平、社会平均工资等挂钩,实现养老金增长制度化,同时为保持退休养老金可持续增长,要建立补充养老保险基金,加快发展企业年金、职业年金和商业保险制度,以适应多层次养老保险保障体系的需要。

    四是就社保基金自求平衡而言,要保持社会保险基金的可持续性,还必须尽早尽快实现基础养老金全国统筹。现在全国除北京、天津、上海、陕西、青海、西藏等6个省(市、自治区)真正意义上实现了养老保险基金省级统收统支外,其他绝大部分省(市、自治区)都没有做到真正意义上的省级统筹, 仅仅停留在县市一级或设区市一级统筹上,各省(市)几十个“池子”里的社保基金游离分散,没有汇聚到一个安全可靠且基金容量大的池子里,这样就很难发挥基金使用的相互平衡,相互调剂的作用,只有彻底解决基础养老金全国统筹,才能从根本上解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题,进一步提高基金承受能力和资金使用率。

    五是就社会保险参保人员的数量而言,社会保险基金可持续还体现在参保人员人数总量的增加和扩大上,如果这种制度本身存在很大的缺陷,势必导致参保人数的减少,并影响参保人数增量和基金总量的可持续性增长,因此大力扩大社会保险覆盖面既要巩固存量参保人员,又要扩充增量参保人员。

    六是就社会保险缴费率而言,目前我国社会保险缴费率在全世界都是比较高的,企业“五险一金”负担重,特别是基本养老保险单位缴费比例大,使许多企业尤其是劳动密集型企业、小微企业不堪重负,一些用人单位和员工不愿参保,漏保及中断参保缴费现象经常发生。因此要在城镇职工基础养老金实行全国统筹之后,尽快尽早制定并出台养老保险缴费率调整措施,适当降低缴费率,切实减轻机关企事业单位养老保险缴费负担。目前我国经济发展下行压力加大,国家已采取了阶段性降低社会保险缴费率措施,从2019年5月1日起,允许城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降至16%,这一措施对减轻企业负担有积极的现实意义。